In kaum einem Politikfeld liegen Diagnose und Therapie so weit auseinander wie in der Wohnungspolitik. Dass in den großen Städten zu wenige bezahlbare Wohnungen zur Verfügung stehen, bestreitet niemand. Sobald aber gefragt wird, woran das liegt, zerfällt der Konsens in mindestens vier Erklärungen, die sich nur teilweise vereinbaren lassen.

Die erste Erklärung ist die des Angebots. Ihr zufolge wird zu wenig gebaut, und zwar weil Bauen zu lange dauert, zu teuer ist und zu viele Genehmigungen erfordert. Die im Auftrag mehrerer Kommunen erstellte Untersuchung, auf die sich diese Position gern beruft, nennt für Verfahren bei größeren Vorhaben im Mittel neunundfünfzig Monate zwischen Antrag und Fertigstellung. Wer das für die Hauptursache hält, fordert folgerichtig Vereinfachung: weniger Vorschriften, kürzere Fristen, mehr Bauland.

Die zweite Erklärung setzt bei der Verteilung an. Nicht die Menge des Wohnraums sei das Problem, sondern seine Zuordnung. Tatsächlich ist die durchschnittliche Wohnfläche pro Person in Deutschland seit 1990 erheblich gestiegen, und ein nennenswerter Teil des Zuwachses entfällt auf Haushalte, deren Größe abgenommen hat: Wohnungen, die für Familien gebaut wurden, werden heute vielfach von einer oder zwei Personen bewohnt. Aus dieser Perspektive wäre Neubau allein wirkungslos, solange bestehende Wohnungen ungünstig belegt bleiben.

Die dritte Erklärung betrifft die Kapitalseite. Wohnraum ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten zu einer Anlageform geworden, deren Attraktivität weniger von Mieteinnahmen abhängt als von der Erwartung steigender Preise. Wo diese Erwartung herrscht, kann sich Leerstand rechnen, und Modernisierung erfolgt dort, wo sie Mieterhöhungen ermöglicht, nicht dort, wo sie dringend nötig ist. Kritiker dieser Deutung halten ihr entgegen, dass Kapital ohne Knappheit kein Geschäft machen könnte – der Anlagedruck sei mithin Folge, nicht Ursache.

Die vierte Erklärung schließlich verweist auf die Städte selbst. Sie handeln als Planungsbehörde und als Eigentümerin, und beide Rollen ziehen in unterschiedliche Richtungen. Wo kommunale Grundstücke an den Höchstbietenden verkauft wurden, um Haushaltslöcher zu schließen, ist der Einfluss auf die späteren Mieten unwiederbringlich verloren. Mehrere Städte haben diese Praxis inzwischen beendet, allerdings erst, nachdem ein erheblicher Teil des Bestandes veräußert war.

Diese vier Erklärungen widersprechen sich nicht in jedem Punkt, doch sie führen zu unvereinbaren Prioritäten. Wer das Verfahren für den Engpass hält, muss bei den Ämtern beginnen; wer die Belegung für entscheidend hält, bei Wohnungstauschprogrammen und Steuern; wer die Kapitalseite betont, bei der Regulierung; wer die kommunale Rolle betont, bei der Bodenpolitik. Da Verwaltungen weder unbegrenzt Personal noch unbegrenzte Aufmerksamkeit haben, ist die Reihenfolge nicht bloß eine akademische Frage.

Erschwert wird die Auseinandersetzung dadurch, dass jede Seite ihre Erklärung mit Beispielen belegen kann, die zutreffen. Es gibt Vorhaben, die an einer Denkmalschutzauflage gescheitert sind, und es gibt Straßenzüge, in denen sanierte Wohnungen jahrelang leer standen. Solche Fälle beweisen jedoch nur, dass der jeweilige Mechanismus existiert, nicht, welches Gewicht er insgesamt hat. Die Debatte verwechselt Plausibilität mit Relevanz, und zwar mit einer Regelmäßigkeit, die sich kaum noch auf Unkenntnis zurückführen lässt.

Hinzu tritt eine räumliche Unschärfe. Von der Wohnungsnot wird gesprochen, als handelte es sich um ein nationales Phänomen; tatsächlich ist der Befund nach Regionen gegenläufig. In mehreren Landkreisen übersteigt der Leerstand fünf Prozent, während in den Ballungsräumen Wohnungen innerhalb von Tagen vergeben werden. Maßnahmen, die im einen Fall geboten sind, richten im anderen Schaden an, weshalb bundesweite Instrumente hier grundsätzlich unter Rechtfertigungsdruck stehen.

Nicht zu unterschätzen ist ferner die Rolle der Erwartungen. Wer damit rechnet, in fünf Jahren teurer zu bauen, baut heute – oder, bei umgekehrter Erwartung, eben nicht. Der Rückgang der Baugenehmigungen nach dem Zinsanstieg lässt sich, nach allem was vorliegt, weit besser mit dieser Erwartungslage erklären als mit den Genehmigungsverfahren, die sich in derselben Zeit nicht nennenswert verändert haben. Das ist ein Einwand gegen die erste Erklärung, allerdings kein Argument gegen Verfahrensreformen als solche.

Bemerkenswert ist, wie unterschiedlich die vier Positionen mit Zeit umgehen. Vereinfachte Genehmigungen wirken frühestens nach Jahren, Bodenpolitik über Jahrzehnte, Regulierung dagegen oft binnen Monaten – wenn auch nicht immer in die beabsichtigte Richtung. Die Mietpreisbremse etwa hat, folgt man den vorliegenden Auswertungen, die Mieten in regulierten Beständen gedämpft und gleichzeitig die Angebotsmieten außerhalb dieser Bestände zusätzlich unter Druck gesetzt. Ob das in der Summe positiv zu bewerten ist, hängt davon ab, wen man betrachtet: wer wohnt, oder wer sucht.

Genau diese Unterscheidung fehlt in der öffentlichen Debatte fast vollständig. Sie wird als Auseinandersetzung zwischen Mietern und Eigentümern geführt, während die eigentliche Verteilungslinie zwischen Bestandsmietern und Wohnungssuchenden verläuft. Beide Gruppen firmieren als "Mieter", haben aber gegenläufige Interessen: Bestandsschutz nützt der einen Gruppe und verteuert der anderen den Zugang.

Aus dieser Diagnose folgt keine einfache Empfehlung, und es wäre unseriös, eine zu behaupten. Was sich allerdings festhalten lässt, ist eine Anforderung an die Debatte: Jede vorgeschlagene Maßnahme sollte benennen, welcher der vier Engpässe adressiert wird, in welchem Zeitraum eine Wirkung zu erwarten ist und zu wessen Lasten sie geht. Maßnahmen, die diese drei Angaben nicht machen können, sind in der Regel keine Lösungen, sondern Bekundungen.

Vieles spricht dafür, dass die Wohnungsfrage weniger an fehlendem Wissen scheitert als an der Schwierigkeit, Kosten offen zuzuweisen. Die Instrumente sind bekannt, ihre Wirkungen sind in Grundzügen erforscht, und nahezu jede wirksame Maßnahme belastet eine identifizierbare Gruppe. Solange diese Belastung unausgesprochen bleibt, wird weiter über Bauordnungen gestritten, wo über Verteilung gestritten werden müsste.